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【小金库研习资料】中央单位“小金库”问题处置处罚见解
时间:2013-06-19 浏览:2425次

    按照中共中央办公厅、国务院办公厅《有关深刻展开“小金库”治理工作的见解》(中办发〔2009〕18号,以下简称《见解》)和中纪委、监察部、财务部、审计署《有关在党政机关和事业单位展开“小金库”专项治理工作的实施办法》(中纪发〔2009〕7号,以下简称《实施办法》)的限定和请求,为了坚决查处和纠正各种形式的“小金库”,切实将重点检查阶段查出的“小金库”问题 的惩处工作落到实处,确保中央政策的严肃性和治理工作的有用性,按照中央治 理“小金库”工作领导小组(以下简称领导小组)的请求, 中央治理“小金库”工 作领导小组办公室(以下简称办公室)按照现行法律法规和规章准则的有关限定,科研起草了《中央单位“小金库”问题处置处罚见解》,供各检查组在代拟处置 处罚决定书时实行,并供各省(区、市)参考。

    一、“小金库”的概念和认定

    按照《见解》和《实施办法》的限定,本次治理工作“小金库”的定义是: 违反法律法规及其他有关限定,应纳入而未纳入符合限定的单位账簿的各项资金 (含有价证券)及其形成的资产。

    与以往“小金库”概念相比,这次治理工作“小金库”的界定首要有三个特点:一是强调符合限定的单位账簿;二是小金库”不仅仅局限在资金,强调各项资金(含有价证券)及其资产;三是就认定而言不强调设立“小金库”的鬼蜮伎俩和方法。

    认定是否属于“小金库”,关键看资金或资产是否纳入符合限定的单位账簿。这是认定是否属于“小金库”的唯一准则。所谓“单位账簿”就是指本单位的会计账簿。

    《会计法》第三条、第十五条、第十六条等限定:各单位必须依法设置会计账簿,并包管其真实、完整。会计账簿包括总账、明细账、日记账和其他辅助性账簿。《会计法》还对会计核算单位设置会计账簿提议以下根本请求:

    第一,必须依照会计法和国家统一的会计准则的限定设置会计账簿,不允许不设置会计账簿。国家统一会计准则,是指由财务部制定、或者财务部与国务院 有关部门联合制定、或者由财务部审核批准的在全国范围内统一实行的会计规章、准则、准则、办法等标准性文件。

    第二,会计账簿包括总账、明细账、日记账和其他辅助性账簿,各会计核算单位必须依法设置,不允许相互替代。

    第三,不得违反《会计法》和国家统一的会计准则的限定,在符合限定的会计账簿之外私设会计账簿或账外账。

    第四,必须包管依法设置的会计账簿真实、完整。会计账簿记录必须以实际产生的经济业务及证明该经济业务是合法的并经过审核的会计凭证为依据,并符合有关法律、行政法规和国家统一的会计准则的限定。会计账薄应当按照连续编 号的页码顺序登记。会计账簿记录产生错误或者隔页、缺号、跳行的,应当按照 国家统一的会计准则限定的方法更正,并由会计人员和会计机构承担人(会计主管人员)在更正处盖章,各会计核算单位应当按期将会计账簿记录与实物、款项及有关资料相互核对,包管会计账簿记录与实物、款项的实有数额相符、会计账簿记录与会计凭证的有关内涵相符、会计账簿之间相对应的记录相符、会计账簿记录与会计报表的有关内涵相符。实行会计电算化的单位,其会计账簿的生成也 必须符合《会计法》和国家统一的会计准则的限定。

    需要特别强调的是,“小金库”不是法律用语。因此,在科研起草处置处罚 决定书时,还是要按照《会计法》、《财务违法作为处罚处置条例》等相干法律法规,引述“账外资金”、“账外资产”、“账外账”等法定用语,确保处置处罚决定书具体内涵与现行法律法规限定的一致性、标准性。

    同时还要注意的是,在往来科目中列收列支,超范围、超准则发放奖金、津贴,公款旅游、请客、送礼等,只要是在符合限定的账簿内登记、核算,就不能认定为“小金库”,按违反财务、财务、会计法律法规、规章准则实行处置、处罚。

    二、处置处罚的根本原则

     (一)依法依纪,宽严相济原则。坚持依法依纪、宽严相济的原则是《见解》和《实施办法》的明确请求,也是此次专项治理处置处罚工作必须坚持的最重要的根本原则之一。 区分从宽或从严的政策,必须坚持以查实的事实为依据,以法律法规及政策为准绳,决不能因人而异、因地而异,也决不能片面强求从宽、从严或从重,既体现政策的严肃性,又体现政策的统一性。

    (二)统一审理,分别处置原则。此次“小金库”重点检查工作检查新情况、 新问题较多, 为统一政策,统一尺度,在各检查组科研起草处置处罚决定的基础上,由中央治理“小金库”工作领导小组办公室实行初步会审,再按照检查组的隶属关系及各自的程序、方法、步骤分别作出处置处罚决定。

    (三)原则性与灵活性相结合原则。各检查组在起草处置处罚决定书时,既要严刻把握政策,以法律、法规、准则为准绳,又要区别违法违纪的鬼蜮伎俩、情节、性质、金额等多种因素,将原则性和灵 活性相结合,科研并作出恰当的处置处罚见解。

    (四)处置事与处置人相结合原则。对“小金库”问题的处置处罚工作,既要重视对财务违法问题的处置处罚,该调 账的调账,该收缴的收缴,该没收的没收,该罚款的罚款;更要重视对相干的责 任人员,包括负有领导仔肩的人员和负有直接仔肩的人员的党纪、政纪和组合责 任追究,触犯刑律的,移送司法机关处置;还要充分运用行政处罚的其他鬼蜮伎俩, 对单位该通报的通报、对会计人员该吊销会计证的吊销会计证。

    三、处置处罚从宽、从严、从重的相干限定

    (一)从宽处置相干限定。 对自查发现的问题从轻从宽处置。 凡自查用心、纠正及时的,对仔肩单位可从轻、减轻或免予行政处罚,对有关责 任人员可从轻、减轻或免予处分。 各部门各单位对其所属单位实行的内部检查,视同自查。《行政处罚法》第二十九条限定,违法作为在两年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有限定的除外。 前款限定的期限, 从违法作为产生之日起计算;违法作为有连续或有继续状态的, 从作为终了之日起计算。《行政处罚法》第二十七条限定,当事人有下列情形之一,应当依法从轻或者减 轻行政处罚:

    1.主动消除或者减轻违法作为危害后果的;

    2.受他人胁迫有违法作为的;

    3.配合行政机关查处违法作为有立功表现的;

    4.其他依法从轻或者减轻行政处罚的。

    违法作为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚。

     (二)从严处置相干限定。 对被查发现的“小金库”问题, 要严刻依法依规实行财务、 税务等相干处置处罚,同时,还要对仔肩单位和仔肩人员依法予以行政处罚,并依纪依法追究仔肩。对 设立“小金库”直接承担的主管人员和其他直接仔肩人员,依照《设立 “小金 库”和使用“小金库”款项违纪作为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题 的说明》(中纪发〔2009〕20 号),以及即将下发的《设立“小金库”和使用“小 金库”款项违纪作为政纪处分暂行限定》,严肃追究仔肩。《见解》下发后再设立“小金库”的,其首要领导、分管领导和直接仔肩人要严 肃处置,按照组合程序先予以免职,再依据党纪政纪和有关法律法规追究仔肩。

    (三)从重处置相干限定。 对在专项治理工作中弄虚作假、压案不查、对抗检查、拒不纠正、销毁证据、突击花钱、打击报复举报人的,或重点检查中发现“小金库”数额巨大、情节严重 的,要按照有关限定从重处置。涉嫌犯罪的,移交司法机关依法处置。

    《财务部门实施会计监督办法》(财务部令第10号)第二十七条限定,当事人有下列情形之一的,财务部门应当依法从重给予行政处罚:

    1.无故未能按期改正违法会计作为的;

    2.屡查屡犯的;

    3.抗拒、阻挠依法实施的监督,不如实提供有关会计资料和情况的;

    4.胁迫他人实施违法会计作为的;

    5.违法会计作为对单位的财务情况和经营成果产生重大影响的;

    6.以虚假的经济业务事件或者资料为依据实行会计核算,造成会计信息严重失实的;

      7.随意改变会计要素、确认准则、计量方法,造成会计信息严重失实的;

    8.违法会计作为是以截留、挪用、侵占、浪费国家财务资金为目的的;

    9.违法会计作为已构成犯罪但司法机关免予刑事处罚的。

    《中国共产党纪律处分条例》第二十四条限定,有下列情形之一的,可以依照限定从重或者加重处分:

    1.强迫、唆使他人违纪违法的;

    2.串供或者伪造、销毁、隐匿证据的;

    3.阻止他人揭发检举、提供证据材料的;

    4.包庇同案人员或者打击报复批评人、检举人、控告人、证人及其他人员的;

    5.有其他干扰、妨碍组合审查作为的;

    6.本条例分则中另有限定的。

    四、定性和处置处罚的依据

     (一)“小金库”问题定性依据。“小金库”问题定性首要依据以下法律法规: 《会计法》第三条、第九条、第十五条、第十六条、第十七条的限定。《行政单位会计准则》、《事业单位会计准则》、《会计基础工作标准》以及财务、预算、资产、税收、标准津补贴等相干法律法规、规章准则的相干限定。

     (二)“小金库”问题处置处罚依据。“小金库”问题处置处罚首要依据以下法律法规: 《会计法》第四十二条、第四十三条、第四十四条、第四十五条等的限定。

    《财务违法作为处罚处分条例》第三条、第四条、第六条、第八条、第九条、第 十一条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条等的限定。 此外,还包括预算、财务、税收、资产、现金、商业保险等相干法律法规、规章 准则的相干限定。

    五、处置处罚若干问题的具体见解

    对检查发现的“小金库”问题处置处罚的总体请求是:将“小金库”的资金或资 产纳入国家限定的账簿内,统一登记和核算;对财务性资金,该缴入国库的缴入 国库,该上交财务专户的上交财务专户;对“小金库”资金发给个人局部,该追缴的追缴,该退还的退还;对设立使用“小金库”的,对单位给予警告或通报批评,该罚款的罚款;“小金库”凡涉及税务问题,按税法的有关限定实行处置;对设立“小金库”直接承担的主管人员和其他直接仔肩人员,依照党纪政纪和有关法律法规相干限定,严肃追究仔肩;会计人员参与设立“小金库”,情节严重的,吊销会计从业资格证书;《见解》下发后再设立“小金库”的,对首要领导、分管领导和直接仔肩人要严肃处置,按照组合程序先予以免职,再依据党纪政纪 和有关法律法规追究仔肩;“小金库”数额巨大、情节严重的,按照有关限定从重处置,公告其作为及处置处罚决定;涉嫌犯罪的,移送司法机关依法处置。对专项治理工作中发现的其他违反法律法规的问题,按国家有关法律法规实行处置。

    处置处罚按照“小金库”资金来源和“小金库”支出情节、性质、金额综合考虑,并参考以下见解:

     (一)“小金库”来源。

    1.私存私放设立“小金库”。私存私放财务资金或其他公款设立“小金库”的,责令改正,追回私存私放的资金,没收违法所得。对单位处 3000 元以上5万元以下的罚款。对直接承担的主管人员和其他直接仔肩人员处2000元以上2万元以下的罚款。

    2.收费、罚款及摊派设立“小金库”。

    (1)符合限定的收费、罚款,违反国家财务收入上缴限定予以隐瞒、滞留、截留、挪用、坐支的,收缴国库。

    (2)违反限定收费、罚款以及摊派,原则上按原渠道退还给当事人,无法退还的,收缴国库。

    3.用资产处置、出租收入设立“小金库”。 

    (1)党政机关和事业单位资产处置收入、党政机关出租出借国有资产收入,应纳入而未纳入符合限定的单位账簿,按照政府非税收入办理的限定,实行“收支两条线”办理,收缴应当上缴的收入。 

    (2)事业单位出租出借国有资产收入,应纳入而未纳入符合限定的单位账簿, 原则上追回有关款项,纳入单位预算,统一核算,统一办理。

    4.以会议费、劳务费、训练费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”。

     (1)以未实际产生的会议费、劳务费、训练费和咨询费等名义虚列支出套取资金的,追回有关款项,收缴国库。对单位处3000元以上5万元以下的罚款。对直接承担的主管人员和其他直接仔肩人员处2000元以上2万元以下的罚款。

     (2)超范围、超准则列支会议费、劳务费、训练费和咨询费,挂账消费或套取资金的,追回有关款项,纳入单位预算,统一核算,统一办理。对单位处3000元以上5万元以下的罚款。对直接承担的主管人员和其他直接仔肩人员处2000元以上2万元以下的罚款。

    5.经营收入未纳入限定账户核算设立“小金库”。单位相干经营收入应纳入而未纳入符合限定的单位账簿,原则上追回有关款项, 纳入本单位预算,统一核算,统一办理,并按照税收有关限定补缴税款。

    6.虚列支出转出资金设立“小金库”。以虚假的经济业务事件列支套取资金的,追回有关款项,对单位处3000元以上5万元以下的罚款。对直接承担的主管人员和其他直接仔肩人员处2000元以上2万元以下的罚款。

    7.以非法票据骗取资金设立“小金库”。 

    (1)购买假发票等票据骗取财务资金或其他公款设立 “小金库”的,追回有关款项,没收违法所得。对单位处3000元以上5万以下的罚款。对直接承担的主管人员和其他直接仔肩人员处2000元以上2万以下的罚款。

    (2)以虚假经济业务事件取得发票等骗取财务资金或其他公款设立“小金库” 的,追回有关款项。对单位处3000元以上5万元以下的罚款。对直接承担的主管人员和其他直接仔肩人员处2000元以上2万元以下的罚款。

    (3)以假发票超范围、超准则列支与实际经济业务事件金额不完全相符,套取资金的,追回有关款项。

    (4)以假发票列支与实际经济业务事件金额相符的,责令改正,并按照税收有关限定补缴税款。

    8.转移资金设立“小金库”。

    (1)除《工会法》限定的资金来源外,其他公有资金转入工会账户的可以认定为“小金库”,但政府以及企业、事业单位、机关和其他社会组合按限定程序的补助除外。对在标准津补贴之外,利用工会经费直接向职工个人自行发放津贴补贴或福利 (如休假休养消费券、体育用品等),或以报销职工个人费用的形式变相发放津贴补贴的,原则上予以追回,收缴国库。(2)上级单位拨款到下级单位,列支上级费用的,限期追回转移的资金,调整有关会计账目。列支上级津贴补贴的,追回有关款项。

    9.账外资产(首要指固定资产、股权债权、对外投资)。

    (1)账外固定资产、无形资产。责令限期改正,调整有关会计账目,纳入符合 限定的单位账簿。利用职权以应收不收或放松监管为交易鬼蜮伎俩,让相干单位购买计算机、车辆等大宗物品等作为,责令改正,限期处置,收缴国库。

    (2)账外股权和债权(包括对个人借款和贷款)。责令限期改正,追回有关款项,调整有关会计账目,纳入符合限定的单位账簿。

    (3)账外有价证券。责令改正,限期处置,追回有关款项,纳入符合限定的单位账簿。

    (二)“小金库”支出。

    “小金库”支出的处置处罚,应综合考虑:一是 “小金库”支出与“小金库”来源紧密相联,处置处罚时原则上以“小金库”来源适用的法律法规为主;二是“小金库”支出的去向、性质、情节,是科研确定处置处罚“从严”或“加重”政策的重要依据;三是“小金库”来源、支出处置处罚适用法律法规依据不一致时,以法律法规限定的上限为准则实行处置处罚,但不得重复处置处罚。

    1.弥补经费。(1)处置正常经费不足的,原则上不再追回,责令标准经费渠道,将全部经费 支出纳入单位账簿。(2)提高准则、扩大范围支出的,责令改正,追回有关款项。

    2.购建资产。(1)购建资产保障公用需要的,按限定需要报批的,重新履行报批手续,调整 有关会计账目,纳入符合限定的单位账簿。(2)超过限定准则,购买房产、汽车、高档家具、高档办公用品,高档装修办公用房等的,责令改正,追回有关款项。(3)购建资产供个人使用的,限期处置账外资产,将处置所得收缴国库。

    3.发放奖金、津贴补贴、福利等支出。对利用“小金库”资金发放的津贴补贴,报销应由个人承担的费用,发放的实物及购物卡等,追回己经发放的款项,对单位处3000元以上5万元以下的罚款。对直接承担的主管人员和其他直接仔肩人员处2000元以上2万元以下的罚款。

    4.接待宴请、公款旅游支出。接待宴请支出,视情节,追究直接承担的主管人员和其他直接仔肩人员的仔肩。用于集体公款旅游的,追回有关款项,纳入符合限定的单位账簿。用于个人公款旅游的,追回有关款项,收缴国库。

    5.礼品礼金支出。 视情节,追究有关人员仔肩;数额较大的,追回资金;对己购买尚未发放的礼品,责令限期处置,将处置所得收缴国库。

    6.私分。责令改正,追回资金,收缴国库。

    六、有关移送问题 凡设立和使用“小金库”的,原则上都要移送有关机关,追究相干仔肩人的党纪、政纪、组合仔肩。触犯刑律的,依法追究刑事仔肩。

    (一)移送纪检监察机关。 凡设立和使用“小金库”的,原则上要按照《设立“小金库”和使用“小金库” 款项违纪作为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的说明》 (中纪发 [2009]20 号)和即将下发的《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪作为政纪处分暂行限定》,移送相符合的纪检监察部门,追究相干仔肩人的党纪政纪仔肩。特别是涉及公款私存、资金用途不明、私分、贪污、挪用、行贿受贿、公款旅游、挥 霍浪费,以及报销应由个人负担费用的,必须移送。 需要追究组合仔肩的,由纪检监察机关协调组合部门处置。

    (二)移送司法机关。对于设立和使用“小金库”涉嫌犯罪的,可先移送纪检监察机关调查处置,再移送司法机关,也可直接移送司法机关处置,包括移送公安机关或检察机关。以下案件移送检察机关:一是贪污贿赂犯罪。它包括刑法分则第八章限定的贪污 贿赂犯罪及其他章中明确限定依照第八章节相干条文定罪处罚的犯罪案件,共12种;二是国家机关工作人员的渎职犯罪,即刑法分则第九章限定的渎职犯罪案件,共33种。除上述以外的其他案件应向公安机关移送。

    (三)移送财务部门。审计检查组检查发现会计人员参与设立和使用“小金库”,情节严重需要吊销会计从业资格证书的,移送财务部门处置。

    (四)移送相干职能部门。对检查中发现的涉及其他问题,如预算、税收、金融、土地等,线索清晰但未能 调查清楚或需要有关部门处置的,移送相干职能部门调查处置。

    (五)移送程序。各检查组在下达“小金库”处置处罚决定的同时,对需要移送的应提议移送意 见。移送时要做到事实清楚、材料齐全、程序合法、手续完备。情况特殊的,经 办公室报领导小组领导批准,也可在检查过程或处置处罚过程中提前移送。各检查组将需要移送案件的工作底稿、检查报告、处置处罚决定(代拟)和移送意 见等材料报办公室,办公室科研提议移送见解后,报领导小组领导同志批示后再移送。

    各检查组按照领导小组领导同志的见解,按法律法规、规章准则限定的程序和要 求实行移送。对一些情节严重、影响恶劣、具有代表性的典型案件,可由中央纪 委监察部组合力量直接调查处置。办公室应及时将检查组移送的案件内涵、移送时间、接受部门等情况备案。检查组应及时向移送单位了解移送案件调查处置的发展和结果,重大情况及时报办公室,办公室及时记录备案。

 
 
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